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象山县失土农民状况与解决对策
文章类型：农业论坛 文章加入时间：2002年10月23日21:16
一、全县失土农民基本情况
改革开放以来，象山县经济、社会各项事业快速发展，特别是近年来随着城市化建设和重点工程的相继上马，丹东、丹西、爵溪、石浦、西周等主要城镇周边的大量土地被征用。失土农民逐渐增多，并正在形成一个新的特殊社会群体。
他们既不同于普通农民，又不同于一般市民。但不论其思想意识还是能力素质都还跟不上一般的市民，而且其居住环境和生活习惯仍带有明显的农村色彩，成为“城市的农民”。由于国家现行只对城市失业工人有“三条保障线”的救助政策，而对农村因失土而“失业”的农民暂无有效措施，再加上以前受教育程度和生活环境的差异等原因，失土农民的自身条件、文化素质、职业技能等方面明显不如城市失业工人，成为“下岗的农民”。据调查：从年龄层次看，就业人口中40岁以下的占78.3%；从性别比例看，就业人口中男性占73.4%；从学历水平看，就业人口中高中以上占16%，初中以上占45%；从区域看，老城区农民因土地征用较早，融入城镇时间较长，就业人员较多，近年征地地区的农民土地征用时间短，适应性较差，就业人员不多。从就业方式看，失土农民以到企业务工和从事三产如商贸、运输、建筑为主，从事重体力劳动和劳动技能要求不高的工种。但无论是二产或三产，均存在稳定性不高，流动性大的问题。由于失土农民纳入了城镇居民范畴，各种固定开支开始增加，收入和支出的不确定因素逐渐增多，部分失土农民出现了“收入无门，支出无底”的生活贫困状况。
随着经济增长方式由量的扩张向质的提高转变，失土农民就业面临更加激烈的竞争。一方面是农村释放剩余劳动力的速度加快。随着农业新技术的推广和农业机械化的逐步普及，农业劳动力的实际需求量不断下降，农业接纳新增劳动力的余地很小。从1998年到2000年期间全县农业劳动力下降了5.4%，预计今后随着农业产业化、现代化步伐加快，将有更多农业劳动力涌向非农产业。另一方面，外来务工人员迅速增加。据统计，目前外来人口占我县常住人口5.3%，外地劳动力2.25万人，占我县农业劳动力7.8%。对企业来讲，外来劳动力肯吃苦、好管理、对收入期望值又不高，用工成本较低，具备较强的就业竞争优势，客观上挤占了我县劳动力的就业岗位。同时，随着社会主义市场经济逐步发展和体制改革的进一步深化完善，大量城镇集体企业职工下岗，加上大中专毕业生、退伍军人都加入就业竞争，从而使失土农民原本狭窄的就业门路面临着更加激烈的竞争。大量失土农民的存在，已成为当前我县经济和社会发展中日益突出的问题。部分失土农民就业困难、收降低、生活无保障的问题难以得到有效解决，已成为潜在的社会不稳定因素，并因此引起农村土地征用信访事件增多、政府征用土地难度加大等情况。
二、进一步解决失土农民问题的对策建议
失土农民问题是在经济发展和推进城市化进程中出现的一个综合的、复杂的社会经济问题。解决失土农民问题，必须统筹兼顾，综合考虑，既要从保障眼前农民生活需要出发，又要从保障农民长远宾根本利益出发，研究深化体制改革，从根本上解决问题的对策。总的来说是：一要维护，二要保护，三要服务。
（一）切实维护失土农民的合法权益
1、要维护失土农民获得正当补偿的权利。土地是农民最基本的生存手段，在土地征用中要给予合理、合情、合法的补偿，各镇乡政府应出台土地征用费分配、管理、监督的操作条例，进一步规范土地征用费分配。一是土地征用费要按规定及时足额到位，任何单位和个人不得占有和挪用。即使村集体留用部分应明确合理比例，同时村集体留用部分必须用于发展集体经济，不能用于其他支出。二是符合条件的农民按法律规定均应有资格参与土地征用费的分配，对部分村不顾法律的规定擅自剥夺少部分农民特别是妇女、儿童的分配权的现象必须坚决予以纠正。三是建议实行土地征用费的二次分配。对国家在土地二级市场获得的收益拿出10%左右用于对失土农民的适当分配和社会保障。
2、要维护失土农民获得村级集体收益分配的权利。要大力发展村级集体经济，把村级集体经济作为失土农民的一条福利保障。一是要利用城市化建设和区位优势。国家应在土地征用中为村集体预留10%左右土地直接用于发展村级集体经济，要通过土地这一最大的资源发展二、三产业，对村集体预留土地开发所产生的各种税费应参照公益事业项目开发来对待。二是要管好用好村级集体资产。对土地征用款村集体留用部分要由镇乡（街道）负责加强监管，保证资金的有效运作，防止资金流失。继续完善村级财务管理制度，按照“民有、民管、民享”的原则，严格财务收支，杜绝管理上漏洞，切实维护农民利益和社会稳定。三是要积极稳妥推行社区股份制，统一思想，科学操作，精心组织，稳步推行，适时将村级集体资产量化到户、到人。
3、要维护失土农民成为市民的权利。顾名思义，失土农民已不是真正意义的农民，自失去土地这一刻起就应将他们纳入城镇居民行列。这主要是解决失土农民的户口问题，消除原有的城乡差别。如在子女上学、享受城镇公益设施、基础设施（电话、电费、自来水）的城乡不同价、城镇与农村最低生活保障标准的区别等等。
（二）积极实施失土农民的保护性就业政策和措施
1、出台倾斜性就业政策。要尽快消除对农村劳动力就业的限制性政策规定，把失土农民就业纳入下岗工人再就业工程范畴。同时，在城市化进程中创造的大量就业岗位，可优先照顾失土农民。如今后一段时间，城区和主干道两侧生态绿化任务繁重，可组建由失土农民参加的绿化、管护公司。又比如在旧村集中拆迁、新村形成后，社区管理需要大量的保洁工、保安员等，可适当向失土农民倾斜。
2、鼓励失土农民自谋职业。失土农民手中的安置费是自谋职业的最大本钱，要鼓励农民通过自我创业来推动就业。在扶持政策上，可享受对下岗工人再就业的同等待遇。失土农民从事个体经营，工商部门要优先办理营业执照，并经核准，三年内免收工商管理费。对经营所需的场地、设施等，城建、电力、卫生、工商等各有关部门应提供便利，做好服务工作，并在收费上给予优惠。
3、加快推进工业化、城市化步伐。发展是根本道路，要大力发展以劳动密集型为主的针织业和食品加工业，进一步扩大就业容量。要鼓励企业优先安置失土农民，对达到一定安置比例的应给予一定的奖励。要积极推进工业集聚和人口集聚，特别是第三产业最大特点是劳动密集，很大一部分工种对劳动者素质要求不高。就我县而言要大力发展以海洋旅游业为主的第三产业，要把发展三产作为调整就业结构的重点，除了发展传统的交通运输、商贸流通业和新兴的旅游、信息、咨询业等之外，突出发展社区服务业。
（三）大力构筑服务失土农民的社会体系
1、建立失土农民素质培训体系。提高失土农民的整体素质既是当务之急，也是长久之计。培训要坚持“面向市场、突出重点、因人而宜、提高质量”的方针，推动“市场引导就业、培训促进就业”机制的形成。在具体操作中，可充分利用成校、职校和社会各种办学力量，结合下岗工人再就业上网培训，通过政府组织、适当补助的办法，吸引农民自愿参加，使其经培训后有一技之长，增强就业适应能力和竞争力。
2、建立和完善失土农民就业服务体系。土地被大量征用、失土农民较多的地方，基层政府和村级组织要充分发挥职能，定期组织失土农民到劳务市场进场交流，或及时掌握用工需求，积极向企业推荐。同时，加强与各类职业中介组织的联系，拓宽分流安置渠道。有条件的地方，要建立就业管理服务组织，为失土农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。劳动和社会保障局要强化职能，把就业服务对象从城镇扩大到整个农村。
3、建立失土农民社会保障体系。一是要将失土农民纳入城镇社会保障体系，通过国家、城镇、集体、单位、个人的多方协作，构建完整、全面和多层次的社会保障网络。二是建立失土农民就业保障金。资金来源可以由以下几块组成：每年年度财政列支一块为专项基金；对经营性房地产项目用地招标、拍卖所得的土地有偿使用费县、街道分成中各留一块；村集体部分经营所得；社会各界的捐助。保障金要建立专门帐户统筹安排，专项用于下列开支：失土农民职业技术培训费用的补贴；有偿扶持失地农民集体从业、个体经营；适当补助失土农民劳动就业工作经费开支；失土农民参加社会保障的适当补助。三是建议实行土地换社保。在土地征用过程中结合社会保障制度，出台社会保障的优惠政策，或者从土地征用款中确定一定数额作为失土农民的社保基金，以切实解决失土农民的后顾之忧。
4、形成全社会解决失土农民问题的合力。各级党委政府和有关职能部门必须充分考虑农民权益，高度重视失土农民问题，要把解决失土农民就业，提高失土农民生活水平纳入政府工作目标。农业、政法部门要妥善处理好土地征用中存在问题，切实保护农民利益，维护社会稳定；宣传部门要引导失土农民转变陈旧的就业观念，积极主动适应市场经济变化，自谋职业，自我创业，促进多种形式再就业。劳动人事部门要把失土农民纳入工作对象，在不干预企业依法用工自主权的前提下，动员企业尽可能多安置失土农民。社会各界要发挥优势，共同参与，关心支持失土农民，切实解决他们的就业、生活问题，促进社会协调发展。
文章出处：
宁波市农经网
文章作者：
象山县委农村工作办公室
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